农业产业化中的地方*府职能
内容提要
近年来，地方*府通过*策推动、协调服务、资金、信贷和税收支持等方式，推动农业产业化发展。但是，这种推动也存在“越位”、“错位”和“虚位”等问题。对此，本文认为地方*府在推动农业产业化发展中的职能定位，应该是突出*策、协调、调控、检查监督等服务职能，以及今后完善*府职能的主要方向。
一、地方*府推进农业产业化的主要方式
(一)*策推动
*策是体制、市场、经济效益和科技、服务等驱动因素的保障和原动力。农业产业化经营的发展，多数地方*府就是通过制定*策，营造出一个便于农户与市场连接的制度环境。各级*委和*府按照产业化的思路组织和发展农村经济，突出发展粮油食品、种子、蔬菜、乳业、牛羊、禽蛋、水产品、生猪及加工品、果品及饮料、绿色食品等十大产业，促进了农业产业化经营的健康发展。
(二)协调服务
农业产业化涉及一、二、三产业，还涉及计划、财*、金融、工商、税收等部门。不少省区结合机构改革，强化综合服务职能，弱化部门分割和管理职责，打破行业界限和条块分割，理顺了各部门间的关系，成立了农业产业化办公室，确定职能和服务方向。共同研究制定产业化规划、相关*策法规，协调解决农业产业化经营中遇到的问题。
(三)资金支持
河北、山西、吉林、江苏、浙江、安徽、河南、湖南、广东、云南、宁夏等11省区*府从基本建设预算内资金和财*预算内资金中支持农业产业化发展资金为5亿多元，其中用于龙头企业贴息近1．9亿元，用于基地及市场建设1．64亿元，注入企业资本金1．6亿元(详见表1)。江苏省除对采取龙头企业贴息、原料基地建没等扶持措施外，每年还从财*安排1150万元，用于农技服务体系的科技创新、体制创新和质量标准体系、农产品检测中心和县级农业站建设。吉林省从1997年起建立了1．5亿元的省级农业产业化专项资金，并将其分为有偿和无偿两部分，有偿资金8000万元，实行周转使用，主要用于龙头企业流动资金借款；无偿部分7000万元，主要用于新建重点项目扶持、龙头企业技术改造扶持和龙头企业贷款贴息。
(四)信贷支持
近两年，国家在安排银行贷款指导性计划中，增加了对农业方面的贷款，1999—2000年增加500多亿元再贷款资金，支持了农业产业化和农村经济发展的资金需要。各金融机构支农重点主要是对农副产品产、供、销一条龙服务的龙头企业、名优新特农副产品生产经营开发。在国家*策的引导下，各省增加了对农业产业化信贷资金的投放。
(五)税收支持
2000年农业部、国家计委等8个部委为支持农业产业化发展，联合下发了《关于扶持农业产业化经营重点龙头企业的意见》，明确提出对重点龙头企业从事种植业、养殖业和农林产品初加工业取得的所得，比照财*部、国家税务总局《关于国有农口企业事业单位征收企业所得税的通知》规定，暂免征收企业所得税。不少省区参照8部委文件相应制定了本省龙头企业的减免税收*策。
二、地方*府推进农业产业化存在的主要问题
(一)“越位”——*府过度推动，对农业产业化“揠苗助长”
农业产业化是农业市场化发展的必然过程，是市场配置农业资源的具体体现。农业产业化首先来自于市场的压力，其次来自于农民的选择。*府在农业产业化进程中只能适应农业产业化的自然进程加以引导，而不能“揠苗助长”，人为地改变农业产业化发展的速度和方向。但是一些地方的*府部门急于求成，为加快本地的农业产业化进程，不顾当地的资源情况和市场情况，急于确立农业产业化的发展目标，甚至出现了虚报农业产业化经营的单位和夸大龙头企业带动农户数目等问题。还有一些*府强行要求有关部门和龙头企业建立帮扶关系，出现直接决定企业内部经营管理和人事事务等越俎代疱现象。
(二)“错位”——*府与企业、市场的分工不清
近年*府机构改革，使*府职能发生了很大变化，但许多地方*府没有完全摆脱计划经济的惯性。有相当一部分*府官员还陷于对经济活动中的公共权利进行限制和审批，习惯于数量管理、项目管理而不是规则管理，习惯于直接的纵向控制而不是间接的横向协调。结果造成*府与企业、市场的分工不清，职能错位。如在推进农业产业化经营中征用土地，忽视农民利益；为解决农民收入问题，向企业施加压力，忽视企业权益，导致企业亏损；为扶持企业，在能源、原材料等方面给予优惠，违背WTO的规则；减税幅度过大，所减税种偏多，影响下一级*府的运行等等。特别值得注意的是，很多地方混淆了*府投资与*府扶持的概念。对从事农产品精深加工的、回报率并不低的农业产业化项目，也给予了无偿扶持，造成了重点龙头企业和其他企业间的不平等竞争。而真正需要*府无偿扶持的，能够带动贫困地区经济起飞的农业产业化项目，又无力启动。
(三)“虚位”——*府推进农业产业化存在口号化倾向
*府在建立和维护市场秩序，为农业产业化经营提供充足的公共物品、基础设施和服务等方面，工作不到位。一是习惯于一哄而起的工作作风，对推动农业产业化仍采用宣传发动、下发文件的方式，并未把中央制定的促进农业产业化的*策落到实处，更缺乏行之有效的措施。二是缺乏适宜本地资源开发的产业化发展规划，对水果蔬菜加工、酿酒等已经饱和农产品加工能力，缺乏有效调控。三是忽视农业产业化发展中必要和急需的市场体系、信息体系、质量检测检验体系等基础设施建设。导致一些偏远或相对落后的地区，由于市场基础薄弱、资源匮乏，农业产业化组织在短期内难以形成。而在经济比较发达的地区，由于农业生产的机会成本较高，农业进行产业化经营的比较收益相对较低，因此农户或企业对实行农业产业化经营的积极性不高。
三、地方*府在农业产业化中的职能定位
(一)*策职能
农业产业化主要是通过龙头企业带动农户，实现小农户与大市场的对接，企业行为占主导地位。因此，地方*府职能主要体现在宏观调控*策上。围绕保护龙头企业和农民利益，突出企业的市场主导行为制定相关*策。根据本地实际情况，研究扶持农业产业化发展的财*、税收*策。研究有助于产业化发展的行*规章并逐步法制化，并根据国家有关法律规范市场、企业和个人行为，取消保护地方、部门利益的行*规章、文件。保留下来的与法律相一致的有关行*规章，要在范围和内容上简化、明确。要探索完善龙头企业和农民之间的利益联结机制，重点引导“订单农业”发展，规范与订单农业相关的市场行为。
(二)协调职能
农业产业化经营涉及农业、商业、轻工、计划、财*、金融、工商、税收等多个部门。这种条块分割、部门壁垒的管理体制，显然不适应农业产加销一体化经营的要求，并在一定程度上阻碍了农业产业化经营的发展。因此，*府应加强综合服务职能和协调职能，按照农业产业化发展的要求，消除旧体制障碍，弱化部门壁垒和管理职责，打破行业界限和条块分割，逐步走向管理的一体化。*府各部门之间要密切配合，协调解决项目审批、工商登记、征用土地、产品购销、交通运输、税收等方面的问题。要建立适应市场经济的审批机制，简化项目审批手续，形成简单、快捷、高效的工作程序。
(三)调控职能
对农业产业化而言，*府的调控职能包括财*、信贷、税收等方面。在财*方面，*府建立对农业投入的约束机制，规定财*支农支出增长比例，从而增加财*支农资金总量。研究财*资金对农业产业化的具体扶持内容和方式，调动各方资金支持产业化发展。形成多元化的投资体系。在信贷方面，*府主要通过信贷资金的倾斜，支持优质产业，促进农业结构和产业内部结构调整。在税收方面，*府通过研究制定税收优惠*策，减轻龙头企业负担，对非公有制与公有制龙头企业、内外资企业一视同仁，平等纳税，实行国民待遇。
(四)检查监督服务职能
建立一套规则，形成服务型管理是*府职能的一个重大转变。*府通过建立完整的质量标准、检验检测体系、信息体系，为企业和公众服务。质量技术标准由国家来制定，地方*府要按照国家标准，对企业和产品进行检查监督。要引导龙头企业执行国家农产品质量标准，鼓励和引导龙头企业带动基地实施标准化生产。加大执法力度，对龙头企业的产品定期抽检，对产品不合格的企业要限期整改，杜绝无标生产和不合格产品流入市场，保护消费者利益。
四、完善地方*府职能的几点建议
(一)按照市场经济规律，引导农业产业化经营的发展
地方*府在制定农业产业化发展规划和确定当地主导产业时，要遵循现代市场经济规律和农业产业化经营运行规律，要尊重不同利益主体的利益要求。要转换位置，从农业产业化经营主体的角度出发，看看规划的科学性和可行性，看看调节手段的可操作性，以及农业产业化经营主体能否依照这些规划和产业*策去发展。如果，*府规划和企业行为两层皮，*府的规划和产业*策就会落空。
(二)为产业化发展提供宽松的环境
要积极推动行*部门改革，打破条块分割、部门分割、资源分割的现状，建立适应农业产业化经营的一体化管理，把农业产业化工作统起来，减少扯皮，逐步向符合市场经济要求的运行机制和管理体制转化。要加快*府的管理职能转变，由指挥型、审批型向指导型、服务型转变。建议今后对重大农业投资可以采取招标竞标的办法，委托专家班子或权威评估机构来完成，对拟支持的重点产业化项目、龙头企业的可行性论证要公开化、社会化。
(三)建立多元化的投资机制
*府要制定优惠的融资*策，尽快形成多元化投资体系。同时明确界定*府投资与*策扶持的范围，避免企业间不平等竞争。*府可以采取由财*出资给予产业化龙头企业贷款贴息的方式，鼓励企业发展，做大做强。发挥国家开发银行、进出口银行、农业发展银行三大*策性银行的*策性贷款的作用，支持龙头企业承担的农业建设项目，鼓励龙头企业发挥比较优势，参与国际竞争，扩大出口。对信誉好的农产品出口企业核定一定的授信额度，用于对外出具投标、履约和预定金保函。通过向主导产业贷款倾斜，调整贷款结构，优化贷款投向，逐步把贷款运用到高产、优质、高效的龙头企业上来。
(四)积极促进科技成果向农业产业化经营的转化
*府要通过发育和完善科技成果市场，为农业产业化经营主体与科技工作者进行科技成果交易提供场所；组织科技工作者深入农业产业化经营第一线，或组织农业产业化经营主体参观科研机构和高等院校，帮助双方建立联系；还可以通过计算机络或电视等现代化媒体，向农业产业化经营主体展示和介绍最新的科技成果。
(五)积极推进农民专业合作组织和行业协会的发展
各级*府要引导龙头企业在坚持自愿的基础上，建立行业组织，在市场准入、信息咨询、规范经营行为、实施国家和行业标准、价格协调、调解利益纠纷、行业损害调查等方面发挥自我管理的作用，切实维护和保障行业内企业的合法权益。有关部门要向行业协会适当放权，赋予协会一定职能，使协会真正成为服务于农民、服务于农业产业化经营企业的中介。
文章来源于：《农业经济问题》